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por Andrés Navarro Galera y Antonio M. López Hernández
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De forma clara y concisa este artículo se refiere a la necesidad y utilidad de los Indicadores de Gestión en el Sector Público como instrumento de control al servicio de la toma de decisiones en el manejo de recursos públicos. Los requisitos exigibles a estos indicadores son la factibilidad económica, comparabilidad, imputabilidad, credibilidad y aceptabilidad. Finalmente, se destacan algunas razones por las que estos indicadores no se han implantado en España, así como algunos consejos para su puesta en práctica inmediata.
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1. Introducción
La eficiencia en la asignación de recursos representa uno de los pilares básicos de la Unión Europea pues, según el artículo 104C del Tratado de Maastrich, los Estados Miembros deben evitar el Déficit Público excesivo; en cualquier caso, resulta innegable que la insuficiencia de los recursos puestos a disposición de las Administraciones Públicas para cubrir la totalidad de necesidades que demanda la sociedad, reclama, cada vez con mayor urgencia, la búsqueda de mecanismos orientados hacia la maximización de la eficacia y de la eficiencia en el empleo de los medios.
Con estos fundamentos, consideramos que el diseño de sistemas de información al servicio de tales entidades, capaces de mostrar el grado de cumplimiento de objetivos y el rendimiento alcanzado en las actuaciones públicas, representa una necesidad para las mismas. Pero, ¿cuál debe ser la forma, naturaleza y características de dichos sistemas informativos?, ¿cuáles son las principales barreras que aparecerían en su proceso de implantación?; y, es más, ¿cómo salvar dichos escollos? Tratar de responder a estos y otros interrogantes constituye el objetivo prioritario de este breve artículo.

2. Panorama Internacional de los Indicadores de Gestión Pública
Tanto en algunos países de la Unión Europea como en otros situados lejos de las fronteras de nuestro continente, la tendencia generalizada consiste en anexar a los estados económico-financieros que los gobiernos deben elaborar, un conjunto de indicadores que, completando la información contenida en las cuentas anuales, proporcione los datos necesarios para llevar a cabo la evaluación de la gestión pública con criterios de eficacia y de eficiencia.
Tal es el caso del Reino Unido, donde la Local Government Act 1992 -Ley de Gobiernos Locales de 1992- impuso a la Audit Commission for Local Authorities and the National Health Service in England and Wales la obligación de desarrollar una serie de indicadores de gestión aplicables a los servicios prestados por las Administraciones Locales; para dar cumplida respuesta a tal mandato, la Audit Commission comenzó, experimentalmente, a diseñar indicadores sobre una serie de servicios, lo que derivó en la publicación de The Citizen's Charter Indicators, que desarrolla una serie de indicadores de gestión concretos para cada tipo de servicio que, a la postre, son extrapolados, previa revisión, a otros ejercicios. (Audit Commission, 1996a y 1996b).
De igual forma, en Francia e Italia parece vislumbrarse un creciente interés por la utilidad de los Indicadores de Gestión, como lo demuestra la publicación el pasado año en este último de los resultados del Proyecto Comune di Modena (Comune di Modena, 1996), en el que se proponen indicadores concretos por grupos homogéneos de servicios; y similares conclusiones cabe inferir de países como Suecia y Suiza, en los que las medidas de eficacia y de eficiencia comienzan a causar inquietud.
Asimismo, fuera del continente europeo, el GASB estadounidense (1994) y la Fundación Canadiense para la Auditoría Integrada (FCVI, 1987, 1988) muestran inequívocamente su opinión a favor de la inclusión de Indicadores de Gestión en el informe anual a rendir por los gobiernos.
En España, por el contrario, los trabajos sobre Indicadores de Gestión han sido más bien escasos, excepción hecha de algunas contribuciones puntuales, como la de la Federación Navarra de Municipios y Concejos (FNMC, 1986), que en 1986 público un listado de indicadores de gestión para los servicios públicos locales, o como algunos estudios específicos de alcance parcial dedicados a la evaluación comparativa de información sobre la eficiencia correspondiente a varias entidades.
Sin embargo, recientemente AECA ha hecho notar su preocupación por el tema, pues en la actualidad está trabajando en la confección de un documento sobre Indicadores de Gestión cuyo primer borrador fue divulgado en septiembre de 1996 (AECA, 1996); en esta misma línea, también la IGAE ha encargado a varios profesores, miembros de la Asociación Española de Profesores Universitarios de Contabilidad (ASEPUC), un trabajo que igualmente reportará utilidad para una futura implantación de indicadores de gestión en las administraciones públicas españolas.

3. Concepto y Utilidades de los Indicadores de Gestión
A propósito del concepto de Indicador de Gestión, existen algunas opiniones interesantes al respecto, entre las que destacan aquéllas con dos denominadores comunes: primero, la atribución a los indicadores de una doble función: descriptiva y valorativa; y segundo, el reconocimiento de la validez de los mismos para la evaluación de la eficacia y de la eficiencia; adicionalmente, cabe señalar que otros autores insisten en su utilidad en el proceso de presupuestación, relacionándolos particularmente con la técnica del Presupuesto por Programas.
Desde nuestro punto de vista, por Indicadores de Gestión debe entenderse aquéllos que suministran la información necesaria para llevar a cabo el Control de Eficacia, de Eficiencia y de Economía, y que deben reunir una serie de rasgos distintivos, que a la vez justifican la necesidad de su utilización, a saber: a) su objetivo básico es la medición de una realidad durante un intervalo de tiempo o en un momento puntual; b) resultan asimismo de gran utilidad como patrón de medida de la expresión numérica de los objetivos prefijados; c) permiten efectuar mediciones en base a a unidades físicas o técnicas, y no necesariamente monetarias; d) posibilitan la realización de comparaciones entre datos correspondientes a distintas entidades, o bien correspondientes a diferentes momentos de tiempo.
Consecuencia de lo anterior debe colegirse que a los Indicadores de Gestión, como instrumentos al servicio de la toma de decisiones que son, les resulta factible suministrar los datos necesarios para enjuiciar en qué medida el manejo de los recursos públicos ha estado presido por criterios de eficacia y de eficiencia, criterios que, por otra parte, tan imprescindibles resultan en el proceso de reducción del Déficit Público en el que nuestro país está inmerso.
Y con la finalidad de incidir en la utilidad de los Indicadores de Gestión para tratar de minorar la cifra de Déficit Público, hemos disociado, a la luz de la opinión del profesor Barea (1997), dos categorías de servicios prestados por las Administraciones Públicas: bienes y servicios públicos puros -caracterizados por la no rivalidad en el consumo y por la sujeción al principio de no exclusión- y bienes y servicios comercializables que, careciendo de las características mencionadas, son más bien propios de las empresas públicas.
En nuestra opinión, el grado de validez de los Indicadores de Gestión alcanzaría sus cotas más altas en el caso de los bienes y servicios públicos puros, pues al adolecer los mismos de un mercado alternativo y de una valoración económica o precio de venta, la incentivación de la eficacia y eficiencia en su producción debe buscarse por mecanismos diferentes de los empleados en el sector privado.
Estos mecanismos encontrarían, a nuestro juicio, un consistente punto de apoyo en las baterías de Indicadores de Gestión, toda vez que las mismas posibilitan la realización de análisis comparativos, tanto Intertemporales -contraste de los valores asignados por una entidad a los indicadores en diferentes momentos de tiempo-, como Interentidades -confrontación de la información recogida por idénticos indicadores en distintas organizaciones-.
Así que la implementación de listados de indicadores proporcionaría un soporte de información operativo al servicio de la toma de decisiones, ya que, una vez diseñados cuadros de indicadores comunes para aquellas entidades públicas que presten servicios similares, podrían abordarse evaluaciones comparativas indicativas del grado de eficacia y de eficiencia alcanzado en la gestión; las referidas comparaciones contribuirían, qué duda cabe, a la promoción de la competitividad dentro del Subsector Administraciones Públicas y, en definitiva, a la producción de más y mejores servicios a más bajo coste, o lo que es lo mismo, a la reducción del Déficit Público a través de una mejor asignación de recursos.

4. Características de los Indicadores de Gestión Pública
Es imprescindible que los Indicadores de Gestión, como cualquier herramienta de suministro de información, cuenten con las garantías mínimas propias de todo dato en base al que se toman decisiones.
En este sentido, únicamente cuando los indicadores aglutinen ciertos atributos y propiedades estaremos en disposición de utilizarlos con la seguridad de que la información suministrada por ellos no es errónea, ni cuenta con sesgos o distorsiones que pueden hacer que las decisiones emprendidas sean contradictorias con los intereses de las Administraciones Públicas, en particular los relacionados con el proceso de convergencia europea.
Por consiguiente, los Indicadores de Gestión a emplear deberán inexcusablemente cumplir un conjunto de características o propiedades que, definiendo su perfil más idóneo, garanticen la bondad de su contenido informativo y, al mismo tiempo, sirvan como criterios iniciales de aceptación o rechazo de cada uno de ellos.
A tal fin, en aras de la puesta en funcionamiento de los indicadores debe seleccionarse un elenco de requisitos imprescindibles para los mismos1, entre los que consideramos oportuno destacar los de factibilidad económica, comparabilidad, imputabilidad y, por último, credibilidad y aceptabilidad.
Mientras la factibilidad económica garantiza que las ventajas de la información soportada en un indicador no supera los costes derivados de su cuantificación, la comparabilidad permite alcanzar el mayor grado de aprovechamiento de los datos suministrados por los indicadores.
Por su parte, la imputabilidad hace posible que, con arreglo a la información que el indicador nos da a conocer, puedan identificarse las causas que han provocado el estado actual de la realidad medida.
En tercer lugar, la credibilidad y aceptabilidad son dos requisitos surgidos como producto de todos los restantes; en virtud de estas propiedades el contenido informativo de los Indicadores de Gestión es merecedor del crédito suficiente entre sus usuarios como para que la toma de decisiones pueda apoyarse, de forma efectiva, en los datos reflejados.

5. Algunas pautas generales para la implantación de sistemas de Indicadores de Gestión
Las principales causas que, desde nuestro punto de vista, han ocasionado la no aplicación de indicadores de gestión en la Administración Pública española serían:
a) falta de voluntad política, unida a la heterogeneidad de las Administraciones Públicas y a la fragmentación de poder imperante en el Sector Público;
b) el personal al servicio de las Administraciones Públicas, por lo general, no cuenta con la preparación y mentalización necesarias para emplear este tipo de sistemas de información;
c) en algunas entidades, dado su tamaño y complejidad, no se dispone de los medios técnicos necesarios, fundamentalmente por falta de recursos;
d) los miembros de la ciudadanía, como agentes interesados en los asuntos públicos, deberían estar más concienciados en conocer en qué y cómo se gastan sus impuestos, situación que en la actualidad se manifiesta, salvo excepciones, muy débilmente;
e) ausencia de sistemas de contabilidad analítica normalizados para el subsector de las Administraciones Públicas;
f) escasa atención de la iniciativa pública, primordialmente de la Intervención General de la Administración del Estado así como de los Organos de Control Externo.
A la vista de lo expuesto, estimamos que en la ardua tarea de implementar Indicadores de Gestión Pública deben tenerse presentes una serie de pautas generales que podrían contribuir a reducir, y en su caso eliminar, algunos de los obstáculos y barreras.
Sobre este particular, y sin intentar en ningún caso ofrecer un catálogo de sugerencias o soluciones mágicas, a continuación aportamos algunas ideas cuya utilidad, a pesar de depender en gran medida del tipo de organización en el que pretendieran realizarse estudios sobre indicadores, entendemos que podrían someterse a consideración.
A nuestro modo ver, la implantación real de los sistemas de Indicadores de Gestión en el seno de las Administraciones Públicas tan solo alcanzaría los frutos deseados si, al margen de ciertos requisitos y propiedades ya citados, dichos instrumentos de control cumplen dos condiciones ineludibles:
la institucionalización: máximo grado de aceptación, consenso generalizado y arraigo en las entidades, del conjunto de indicadores seleccionados.
la estandarización: permanencia en el tiempo del uso de un mismo listado de indicadores así como su empleo por parte de distintas entidades.
En referencia a la institucionalización, poca o nula utilidad podría reportar un conjunto de indicadores si los mismos son rechazados por los titulares de la gestión a evaluar; la falta de colaboración en el momento de la asignación de valores a los indicadores, las tergiversaciones -intencionadas o no- de la realidad, la creencia generalizada de que la información suministrada es, por imprecisa, irrelevante, o, simplemente, la común aversión al control de los que van a ser evaluados, serían, seguramente, los principales problemas a solucionar en el proceso de puesta en funcionamiento de los indicadores; de otra parte, la mejor explotación de los datos vertidos por los indicadores se alcanzaría como producto de comparaciones entre los mismos, lo que requiere el empleo de indicadores normalizados.

Llegados a este punto, concluiremos que la institucionalización y estandarización de los Indicadores de Gestión precisaría el desarrollo de los siguientes trabajos:
a) determinación, con arreglo a tipos de actividades, servicios prestados y ámbito de competencias y funciones, de una clasificación expresiva de los distintos tipos de Administraciones Públicas, estableciendo así grupos homogéneos que, previsiblemente, podrían emplear similares indicadores;
b) diseño de una taxonomía general de Indicadores de Gestión, donde se perfilara, para cada una de las categorías seleccionadas, su estructura, su forma y periodicidad de cálculo, y su modalidad de interpretación;
c) realización de encuestas, para los distintos subconjuntos acotados, a los responsables de cada entidad así como a los titulares de la gestión, en las que se pusiera de manifiesto el grado de aceptación o rechazo de un listado de indicadores previamente confeccionado;
d) puesta en práctica de pruebas experimentales por medio de la asignación de valor durante un período de tiempo concreto a Indicadores de Gestión vinculados a alguno o algunos tipos de servicios prestados;
e) partiendo de las conclusiones obtenidas en las investigaciones anteriores, confección de baterías generales de indicadores, por tipos de entidades y para cada clase de servicio prestado, y diseño de los oportunos modelos de Cuadros de Mando, instrumentos a emplear en los Análisis Comparativos Interperíodos y Análisis Comparativos Interentidades.
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1 Una relación completa de los mencionados requisitos podría ser la siguiente: fiabilidad, comprensibilidad, factibilidad económica, accesibilidad, comparabilidad, sensibilidad, relevancia, objetividad, precisión, pertinencia, significación, univocidad, imputabilidad, fidelidad, oportunidad, operatividad, identificabilidad, consistencia, equilibramiento, encadenamiento y, finalmente, credibilidad y aceptabilidad. Vid. Navarro Galera (1996)
2 En el seno del grupo de investigación del que formamos parte, se están iniciando algunos de ellos, bajo el patrocinio del Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional (CEMCI), habiendose formulado igualmente propuestas a la Cámara de Cuentas de Andalucía.
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Bibliografía

Navarro Galera, A. (1996b): El Control Económico en la Administración Municipal. Propuesta de un Modelo basado en Indicadores. Tesis Doctoral. Granada

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Fecha - 02-09-99
Nombre: Carlos Ortiz de Zárate
Comentarios: Sobre "indicadores", RECOMIENDO la lectura del artículo: Panorama internacional de los indicadores de gestión pública: hacia una mejora en la asignación de recursos por Andrés Navarro Galera y Antonio M. López Hernández http://www.aeca.es/aeca/BOL44/navarro.htm

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Fecha - 29-05-99
Nombre: José A. Pancorbo de Sandoval
Email: ddejps@unileon.es , Teléfono: 987-291749
Comentarios: Un elemento importante en la gestión urbana es la aplicación de indicadores urbanos. La aplicación de indicadores urbanos en el ámbito de las ciudades destaca las condiciones y procesos urbanos concretos en un lugar y tiempo. Los indicadores se usan para identificar estos componentes de las ciudades que se interrelacionan no sólo entre sí sino también con factores que van más allá de los límites geopolíticos de las ciudades. Esta información permite a los que toman decisiones normativas comprender por qué algunos indicadores son más relevantes que otros en localidades concretas, qué requisitos se deben tener en cuenta con el fin de encontrar los objetivos precisos, y qué limitaciones se necesitan reconocer para alentar futuras contribuciones en estos temas, es apropiado comentar las virtudes y limitaciones de las contribuciones más recientes en este área. Los indicadores han sido con frecuencia definidos y aplicados según los enfoques sectoriales que tienen que ver con el medioambiente, la vivienda, la economía nacional, sanidad y las características sociodemográficas de los ciudadanos. En general, tanto los actores/protagonistas y las instituciones como la colaboración entre municipios no han sabido coordinar estas aportaciones. Por otra parte los actores locales deben tener en consideración que los indicadores urbanos actuarán de forma diferente en cada caso, es decir de acuerdo a la base de información con que se cuenta.

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Fecha - 23-05-99
Nombre: jose´A. Pancorbo de Sandoval
Email: <ddejps@unileon.es> , Teléfono: 987-291749
Comentarios: Sobre la gestión urbana en ciudades turísticas es importante tener en cuenta que cualquier estrategia debe pasar por considerar la relación entre los residentes en la urbe con la oferta turística que se diseñe. Popr ejemplo, el hecho de reconstruir la zona histórica no significa convertirla en un museo, sino más bien lograr reactivar la vida social en esa zona. Además es importante reconsiderar el concepto de patrimonio, no como solo la zona antigua, sino además añadirle toda la infraestructura que de una forma u otra consituye parte de la identidad de la ciudad. Por otra parte es importante preservar la identidad de la urbe como ventaja competitiva. Es importante que los egstores urbanos sean capaces de detectar las ventajas comparativas del municipio y saber convertirlas en ventajas competitivas. no obstante soy de la opinión que actualmente se impone la cooperación entre las urbes (redes, etc.) más que pensar en competir a cualquier coste. Cualquier gestión urbana de hoy en día tiene que pasar por la elaboración de un plan estratégico territorial estable y equilibrado, donde se tenga en cuenta la opinión de los ciudadanos, no como eslogan sino como una estrategia de desarrollo integral.

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Fecha - 21-05-99
Nombre: José A. Pancorbo de Sandoval
Email: <ddejps@unileon.es> , Teléfono: 987-291749
Comentarios: La necesidad de adoptar un enfoque de desarrollo económico y urbano basado en el instrumento de la planificación estratégica deriva del hecho empírico, suficientemente constrastado, de que sólo se produce un desarrollo socioeconómico sostenido y suficientemente importante cuando en el proceso se implican una gran mayoría de agentes sociales y económicos actuantes en el territorio (los distintos niveles de administración pública, organizaciones sociales y empresariales, sindicatos, asociaciones de vecinos, etc.): precisamente tal implicación es la base fundamental de la planificación estratégica territorial.

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Fecha - 21-05-99
Nombre: Carlos Ortiz de Zárate
Email: <agora@gecel.e.telefonica.net> , Teléfono: 928247693
Comentarios: Considero la gestión como un elemento fundamental para la consideración de los programas políticos de los candidatos para las elecciones municipales. Estamos acostumbrados a discursos políticos basados en "buenas intenciones", en mostrar los errores de sus oponentes... Sin embargo el municipio es un concreto en el que estamos inmersos y en el que sería posible analizar los recursos reales y potenciales así como los efectos de un programa político sobre los mismos. Así, los políticos plantearían un proyecto concreto cuya ejecución estaría controlada por las diferentes entidades municipales, reconocidas oficialmente: barrios, colectivos, Colegios Profesionales, organizaciones empresariales.

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